《蘭臺世界》2019年5月
摘 要：此次《檔案法》修訂草案的內容適應了新時代檔案利用工作發展的需要，特別是在提供法律保障、銜接協調其他部門法、提供多種法律救濟途徑三個方面做出較為科學具體的製度設計。這些是應當值得肯定的🩸。當然🚶，不容否認的是《檔案法》修訂草案在檔案公布、權利救濟方面等製度設計上仍有不足之處，存在著可能的法律漏洞風險及不符合立法目的等問題📓，需亟待加以完善👎🏿。
關鍵詞👩🏽🎤：檔案法 修訂草案 檔案利用 工作實踐
中圖分類號D912.16 文獻標識碼 A 收稿日期 2018-08-10
Looking at the revised draft of Archives Law from the practice of archival utilization
Wang Li
Abstract：The revised draft of Archives law has adapted to the development of archives utilization. In particular, it provided a more scientific and specific system design in three aspects: providing legal protection, coordinating other departments' laws, and providing various ways of legal remedy. However, it is undeniable that the revised draft still has deficiencies in the publication of archives and legal remedy, which needs to be improved.
Key words:”Archives Law”; revised draft; archives utilization; working practice
2016年5月25日，國家檔案局發布關於《中華人民共和國檔案法》修訂草案（送審稿）公開征求意見的公告，並全文刊發《檔案法》修訂草案及其修訂說明😚。[1]隨後，學界對此展開廣泛而深入的討論。
2016年第6期《檔案學通訊》刊登了徐擁軍📴、李晶偉、蔡美波撰寫的《對<檔案法>修訂草案的幾點意見》🧸🐺，徐文在肯定《檔案法》修訂草案進步性的前提下，指出其在“立法語言的嚴謹性”、“法條內容的合理性”以及“法律體系的協調性”三方面存在的問題。為此，徐文建議在對《檔案法》修訂過程中應當“堅持慎重修法的基本原則”🧘🏿♂️、“貫徹以人為本的立法理念”、“使用規範嚴謹的法律語言”以及“構建協調一致的法規體系”。[2]隨後😱，陳忠海在《對<檔案法>修訂草案中幾個問題的認識——兼與徐擁軍、李晶偉、蔡美波先生商榷》一文中對徐文中的“檔案定義”👈、“與其他法規不協調”以及“以人為本的法治理念”等觀點進行了辨析，表達了不同的看法。[3]此後，對《檔案法》修訂草案的討論開始逐步轉向修訂背景、語言文字規範等具體細節問題👩🏼🔬。
在《檔案法》修訂草案背景方面💂，陳忠海先生做了較為詳盡的梳理。陳先生在《對<檔案法>修改草案時代背景的認識及修改建議》一文中通過對“檔案立法環境”🥁、“法律適用環境”🏵😘、“檔案執法環境”三方面的變化做了梳理🚣♀️，指出“《檔案法》的修改恰逢其時”。[4]
在《檔案法》修訂草案的語言文字規範問題方面，學界也開展了較為深入的研究。蔣衛榮的《略談<中華人民共和國檔案法>修訂草案（送審稿）中的語言文字規範問題》頗具代表性。蔣文以2009年全國人大常委會法工委發布的《立法技術規範》（試行）為“藍本”，分別從“法律規範🚹👶、內容的準確表達及語義邏輯自洽”、“語詞使用的準確性及口語化現象”‼️、“法律文本中標點符號使用規範”👃🏽🫛、“同一文本內某些行業用語或習稱、提法的一慣性或統一性要求”等幾個方面提出較為獨到見解📪。[5]此後，陳忠海👳、張燦的《對<中華人民共和國檔案法>修訂草案（送審稿）的修改建議》[6]和徐擁軍、洪澤文、李晶偉的《關於<檔案法>修訂草案中檔案定義與語言表述的修改建議》[7]也對修訂草案中的語言文字規範問題做了較為有益的探討。
這些探討不僅理清了一些基本問題，而且也深化了學界對某些問題的認識🥺，推動著《檔案法》修訂草案的進一步趨向完善。當然，目前研究主要是以整部《檔案法》修訂草案為研究對象，略偏重於學理層面的研究。為此，本文擬就從檔案利用工作實踐的角度來梳理《檔案法》修訂草案第五章“檔案的利用和公布”中的相關條款，分析其體現的時代性及不足之處，以期引起學界的關註。
一🛕、適應新時代檔案利用工作發展的需要
1.為新時代檔案利用工作提供法律保障
隨著我國經濟和社會的高速發展，檔案利用工作實踐中也不斷出現各種新情誼況，法律保障的缺失使得原本合理的訴求也無法得到相應的支持👨✈️。2013年6月25日，財政部、發展改革委聯合下發《關於公布取消和免征一批行政事業性收費的通知》（財綜[2013]67號），明確指出自2013年8月1日起在全國統一取消和免征33項行政事業性收費👨🏼⚕️，其中第28項為檔案部門的“利用檔案收費”。[8]該《通知》直指1987年10月5日製定的《國家檔案局、國家物價局關於利用檔案收費有關規定的通知》中規定利用檔案產生的復製費（包括工本費、檔案保護費）🚵🏻♂️、證明費、咨詢服務費三項費用。[9]
2013年7月11日，國家檔案局下發《關於嚴格執行財政部、發展改革委關於取消利用檔案收費規定的通知》（檔發[2013]3號）𓀃，明確要求全國各級檔案部門立即停止所有利用檔案收費，不得以任何理由拖延或者拒絕執行。凡未按規定取消收費的💁🏽，將追究責任人員的行政責任。[10]通過媒體的廣泛宣傳報道，作為利民惠民政策的利用檔案不收費的觀念深入人心🙎🏻♂️。
盡管製定政策的初衷是為了轉變政府職能🫔🏌️♂️，取消不合理的收費，但在實踐中卻遇到了新的問題。由於該政策的表述過於籠統🌌，又未做出相應的區分💖🧖，故部分檔案利用者不顧實際需求，漫無目的地要求復印檔案🔺。對此，檔案管理部門只能被動地接受而無任何辦法🧔🏼。這不僅給檔案管理部門造成了大量人力🚣🏼、物力、財力的浪費🐚，而且也不利於資源節約型社會的建成⛸。
從此次《檔案法》修訂草案來看，這一困擾著檔案管理部門的問題得到了明確的解決🕧🦵🏼。修訂草案第五十四條第一款指出“各級各類沐鸣平台🆘、國家機關和事業單位提供檔案利用，除收取復製💆🏻♀️、郵寄等工本費用外，不得收取其他費用；不得通過其他組織、個人以有償方式提供檔案利用。”該條款在肯定“利用檔案不收費”這一利民惠民政策的前提下，通過區分費用的不同種類🕕，明確將復製👠、郵寄等工本費等費用視為合理的費用。這一條款的設置不僅有效地維護檔案利用者的合法權利🧍，而且也積極回應了檔案管理部門的合理訴求🕵🏽♀️，為新時代檔案利用工作提供了堅強的法律後盾📗。
2.與其他部門法規相協調銜接
隨著我國法律法規體系的不斷完善，現行的《檔案法》（1987年頒布，1988年施行⚓️，1996修訂）出現許多與其他部門法不協調的情況，造成了一定的法律漏洞😶🌫️。目前學者較多關註《檔案法》修訂草案與《中華人民共和國保守國家秘密法》、《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國著作權法》🦘、《中華人民共和國會計法》及《中華人民共和國政府信息公開條例》等法律🙆🏽♀️、法規間的銜接協調關系，而對其與《中華人民共和國侵權責任法》的關系較少涉及。
2010年7月1日施行的《中華人民共和國侵權責任法》第二條明確指出所保護的“民事權益”包括“隱私權”。此後，隱私權再次引起了社會各界的高度關註。在檔案利用工作實踐中👩👩👧👦，檔案管理者時常會遇到部分檔案涉及到個人隱私的情況。細查現行《檔案法》👨🏻🔧，其中第二十二條第二款“集體所有的和個人所有的檔案，檔案的所有者有權公布，但必須遵守國家有關規定，不得損害國家安全和利益，不得侵犯他人的合法權益”中的“不得侵犯他人的合法權益”可以援引用來保護隱私權👉🏽。
此外👩🏽🔬，1991年9月27日國家檔案局、國家保密局發布的《各級國家沐鸣平台館藏檔案解密和劃分控製使用範圍的暫行規定》中第七條規定“各級國家沐鸣平台保存的中華人民共和國成立前形成的歷史檔案，中華人民共和國成立後形成滿30年的已解密的檔案和未定密級的其他檔案🧜🏽🔩，凡涉及下列內容的應當控製使用”🤛🏻。[11]其第十六項為“涉及公民隱私的⚾️，對社會開放會損害公民聲譽和權益的檔案”。[12]由此，檔案利用中的隱私權問題看似有了一定的保障。
然而🙇，在檔案管理實踐工作中，若利用者在取得合法利用資格的前提下，檔案部門如何來辨別其行為是否侵犯“他人的合法權益”👆🏻？此外🙉，即便檔案部門發現檔案內容“涉及公民隱私🫃🏼💆🏿，對社會開放會損害公民聲譽和權益”而加以“控製使用”👊，但其“控製使用”的範圍又如何界定呢🤵🏿♂️？就目前的客觀條件而言👩🏽🔧，檔案管理部門既要防止侵犯他人隱私，又要不妨礙正常的檔案利用工作開展🙅♀️🧏♂️，實在是一件不容易的事情。
對此🧑🧑🧒，《檔案法》修訂草案在一定程度上做了較好的法律銜接🪑。草案第四十五條第三款規定“涉及個人隱私檔案的公開須經當事人或者其受托人的同意；當事人不在世的🛀🏻🧎♂️➡️，須經其直系親屬或者其受托人的同意。當事人特別聲明的除外。”由此，修訂草案通過采用當事人授權的方式解決了涉及個人隱私檔案公布🔔、利用的問題，較好地銜接協調了《中華人民共和國侵權責任法》🧘🏽♂️，回應了檔案管理部門工作實踐中遇到的困境🍃。
3.提供多途徑法律救濟
現行《檔案法》對檔案管理部門的權利和義務做了較多的規定，而對於利用者的權利和義務卻較少的涉及。從某種程度上而言，現行《檔案法》更像是一部檔案部門的管理章程。因此，一旦利用者與檔案管理部門發生糾紛🏌🏿♀️✨，其唯有通過援引《中華人民共和國行政復議法》、《中華人民共和國行政訴訟法》來尋求法律救濟🎇。
對此，《檔案法》修訂草案較好地解決了這一問題。其第五十七條規定“機關、團體🧺👱🏻♂️、企業、事業單位🧌、其他組織和個人對國家沐鸣平台提供檔案有異議的，可以向檔案行政管理部門提出申訴。檔案行政管理部門自申訴受理之日起60日內，將處理結果及理由以書面形式通知申訴人🧖🏻♀️🧑🏼🔬。對處理決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟👨👨👧👧。利用者也可以直接向復議機關或者人民法院提起行政復議或者行政訴訟。”由此，《檔案法》修訂草案除了確認行政復議、行政訴訟兩種法律救濟途徑外🤚🧑🔬，還提供了申訴這一種救濟途徑🌬，增加了法律救濟途徑👦🏻𓀒，這點是應當值得肯定的。
二🧝♂️、存在的法律漏洞及完善措施
《檔案法》修訂草案（送審稿）起草說明在修訂的必要性中指出🫥，現行《檔案法》“對各級各類機關💉、團體☢️、企業⛹🏻、事業單位和其他組織的各類檔案的形成🧼、管理👨🏽🚀、保存和利用的規定性極其不足”。[13]為此✌🏼，《檔案法》修訂草案總則部分的第二條即對這一問題進行了明確，即該法適用於“機關、團體🥐、企業、事業單位、其他組織和個人的檔案形成、管理、保護、利用活動及檔案信息化建設”🫸🏻。因此，該法在調整檔案管理工作各個環節關系時🧑🏻🦯，其適用主體應包括機關⚙️🛎、團體👨🏻🚀、企業🚤、事業單位、其他組織和個人🛬。然而，這一指導性思想並未在“檔案的利用和公布”章節得以貫徹落實。
一是涉及檔案公開的問題🧗🏿。涉及檔案公開的有第四十五、四十六條。第四十五條共有三款內容，其中第一、二款的行為主體均為國家沐鸣平台🍵，其第三款雖未寫明行為主體，但若在該條整體背景下理解🫃🏿，其行為主體仍應該為國家沐鸣平台。因此，前文述及與《中華人民共和國侵權責任法》相銜接的以當事人授權的方式解決個人隱私檔案公開的問題（即第四十五條第三款）也僅能在國家沐鸣平台中實現。從目前的修訂草案來看，其對於存有大量個人隱私檔案的企業、事業單位等其他組織的檔案管理機構並未做出相應的具體規定。
再來看第四十六條🚶➡️。其第一句“機關🧞、企業🌩、事業單位檔案利用應當以保障單位管理、運行為主”🖖🏼，對企業、事業單位檔案利用做了原則性的規定🐭，本以為其後會對該原則做出細化規定🪳，但實際上該條第二、三句僅對以“國家行政機關”為行為主體公開檔案的行為做出規定。由此🏬，在涉及檔案公開的規定中，《檔案法》修訂草案並未能實現對各級各類檔案管理部門做出明確具體的規範🔡。
從法律適用的角度而言😙，若在涉及檔案公開問題上出現糾紛時👈🏼，目前《檔案法》修訂草案的相關規定是否能夠適用於企業、事業單位🐀？筆者認為其中存在著一定的法律漏洞。當然，這一漏洞一方面可以通過製定實施細則來明確🍣，另一方面也可以通過“以公開為原則⚁，不公開為例外”的立法原則等方式來彌補。然而，對於修訂草案而言🦆，因其仍有一定的完善空間和時間，故筆者希望立法者能夠充分考慮到這一問題，在相關條款中對企業𓀍、事業單位、其他組織如何公開檔案做出具體的規定，以完善法律的可適用性👨🏿🍳。
二是利用者權利救濟的問題。第五十七條規定“機關、團體、企業、事業單位、其他組織和個人對國家沐鸣平台提供檔案有異議的，可以向檔案行政管理部門提出申訴🤲🏽。檔案行政管理部門自申訴受理之日起60日內，將處理結果及理由以書面形式通知申訴人🧑🧒。對處理決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。利用者也可以直接向復議機關或者人民法院提起行政復議或者行政訴訟。” 由此，利用者僅能對國家檔案提供檔案有異議時才能進行權利救濟📌⤵️，而對於企業💁♂️、事業單位、其他組織提供檔案有異議的，就不能以此條款為依據進行權利救濟。
從某種程度上而言🫰👨🏼⚖️，《檔案法》修訂草案仍未將企業💂、事業單位、其他組織檔案部門視為調整的行為主體📫。由此✋🏿，筆者建議是否能將該條中“對國家沐鸣平台提供檔案有異議的”改為“對各級各類檔案部門提供檔案有異議的”🧝🏿♂️，以涵蓋其他客觀存在的行為主體。
此外，從實際工作中來看，這一處理將更有利於矛盾糾紛的處理。按照現行的檔案管理體系，除去國家檔案局（館）享有行政主體資格外，其他企業、事業單位等其他檔案機構並不享有這一資格👉🏻。然而，若要進入行政救濟程序，其被申請人或被告人必須享有行政主體資格©️。因此，若在被申訴人中明確規定包括企業、事業單位等其他檔案機構的地位⛓，那麽一旦利用者同各級各類檔案機構發生糾紛，其就可以向檔案行政部門提出申訴。在其對於申訴處理結果不服的情況下👩🍼，就可以直接選擇對作出該處理結果的檔案行政部門提起行政復議或者行政訴訟🙇👨🏿🔬。
為此，筆者認為第五十七條可以改為“機關、團體、企業、事業單位、其他組織和個人對各級各類沐鸣平台提供檔案有異議的，可以向檔案行政管理部門提出申訴。檔案行政管理部門自申訴受理之日起60日內，將處理結果及理由以書面形式通知申訴人🏊🏼♂️。對處理決定不服的🦎，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。利用者也可以直接向復議機關或者人民法院提起行政復議或者行政訴訟👨🏼。”從檔案行政部門的角度而言🦹🏿♂️，這種權利救濟途徑的設計可以明確其權責，鼓勵其在依法依規的前提下🏃🏻♂️➡️🎾，以專業的角度處理相關糾紛，降低司法成本。從利用者的角度而言🚯🤴🏽，其也能較快地確定被申請人、被告人，免去判斷行政主體資格的煩惱。
註釋：
[1]國家檔案局關於《中華人民共和國檔案法》修訂草案 （送審稿） 公開征求意見的公告[EB/OL].(2016-05-25)[2018-04-27].http://www.saac.gov.cn/news/2016-05/25/content_142062.htm.
[2]徐擁軍🚙⛹🏻♀️、李晶偉、蔡美波.對《檔案法》修訂草案的幾點意見[J]. 檔案學通訊🦾🫄，2016（6）：7-10.
[3]陳忠海.對《檔案法》修訂草案中幾個問題的認識——兼與徐擁軍🩵、李晶偉👹、蔡美波先生商榷[J].檔案學通訊📊，2017（2）：9-14.
[4]陳忠海.對《檔案法》修改草案時代背景的認識及修改建議[J].檔案管理🧗，2017（3）👙：39.
[5]蔣衛榮.略談《中華人民共和國檔案法》修訂草案（送審稿）中的語言文字規範問題[J].檔案學通訊，2017（5）：39-43.
[6]陳忠海、張燦.對《中華人民共和國檔案法》修訂草案（送審稿）的修改建議[J].檔案學通訊，2018（1）：4-8.
[7]徐擁軍、洪澤文、李晶偉.關於《檔案法》修訂草案中檔案定義與語言表述的修改建議[J].檔案學通訊，2018（1）🧑🏻🦼：8-12.
[8]財政部👻、發展改革委《關於公布取消和免征一批行政事業性收費的通知》[EB/OL]. (2013-06-25) [2018-04-27]. http://zhs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201307/t20130701_944776.html
[9]國家檔案局.中華人民共和國檔案法規匯編（1949年10月——1992年6月）[G].北京：法律出版社，1992:683-684.
[10]國家檔案局關於嚴格執行財政部、發展改革委關於取消利用檔案收費規定的通知. EB/OL].(2013-07-11)[2018-04-27]. http://www.saac.gov.cn/xxgk/2013-08/20/content_27122.htm
[11]國家檔案局.中華人民共和國檔案法規匯編（1949年10月——1992年6月）[G].北京：法律出版社，1992:695.
[12]國家檔案局.中華人民共和國檔案法規匯編（1949年10月——1992年6月）[G].北京：法律出版社🧑🏿，1992: 697.
[13]《中華人民共和國檔案法》修訂草案（送審稿）起草說明[J].中國檔案，2016(7):14.